經(jīng)濟學

土地制度改革的理論解讀

隨著城鄉(xiāng)收入差距的不斷拉大以及城市房價不斷飆漲，土地制度改革成為經(jīng)濟學界關(guān)注的重要議題，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》則將這一討論推向新的高峰。《決定》有關(guān)土地制度改革的要點是：(1)在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價；(2)縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制；(3)建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益；(4)完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場。

面對同一份《決定》，經(jīng)濟學界出現(xiàn)不同解讀并展開激烈爭論。

就土地流轉(zhuǎn)而言。有學者認為，《決定》鼓勵“農(nóng)地入市”向可交易方向發(fā)展，“土地抵押”就是變相買賣，這些是土地從集體轉(zhuǎn)向私有的征兆；由于目前農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)模很小，未來會進一步修改城鄉(xiāng)規(guī)劃法，受此影響，一些地方政府急于在農(nóng)村土地制度改革上取得突破。另一些學者則強調(diào)《決定》中的“符合規(guī)劃和用途管制”這一前提，強調(diào)允許入市的僅僅是某些集體經(jīng)營性建設(shè)用地，農(nóng)民集體所有性質(zhì)仍沒有改變；允許抵押的也僅是從承包經(jīng)營權(quán)中單獨分離出來的經(jīng)營權(quán)，而承包權(quán)作為物權(quán)不允許抵押，使農(nóng)民失地風險處于可控范圍。

就小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正而言。有學者認為，《決定》中沒有提及“小產(chǎn)權(quán)房”問題，但住房財產(chǎn)權(quán)的“轉(zhuǎn)讓”預(yù)示著小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正；而且“從不合法到合法是大勢所趨”，因而會有新一輪修法行動，以掃除小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”的法律障礙。事實上，農(nóng)村宅基地禁止買賣的政策近期就出現(xiàn)明顯松動。在十八屆三中全會閉幕前一天，廈門一宅基地以溢價44%拍賣，該標的物原為村民個人使用，因該村民欠下借貸而由法院委托拍賣。另一些學者則指出，農(nóng)民只對宅基地上的住房擁有所有權(quán)，而對宅基地只有使用權(quán)，宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，不能自由買賣或變相買賣，否則就是破壞法律和社會公正。

土地制度改革是關(guān)系國計民生的根本性課題，在沒有通盤具體規(guī)劃情況下，須慎重行事。這一點，一些政府官員和學者保持著清晰頭腦。例如，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文就強調(diào)，農(nóng)村土地制度改革底線不能突破：(1)不能改變土地所有制，必須堅持農(nóng)民集體所有；(2)不能改變土地的用途，農(nóng)地必須農(nóng)用；(3)不管怎么改，都不能損害農(nóng)民的基本權(quán)益。農(nóng)業(yè)部部長韓長賦也強調(diào)，推進土地制度改革的基本出發(fā)點，是為了增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，不是為了解決城市建設(shè)用地指標，不是讓城市居民到農(nóng)村購買宅基地蓋房子，也不是鼓勵工商資本到農(nóng)村去圈地。

(朱富強 中山大學嶺南學院)