國(guó)際規(guī)則是當(dāng)前國(guó)際秩序的重要基礎(chǔ)。在動(dòng)蕩變革的國(guó)際背景下，圍繞國(guó)際規(guī)則的大國(guó)博弈變得更加復(fù)雜，并影響了全球治理的態(tài)勢(shì)與發(fā)展方向。

（一）

經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)入新的發(fā)展階段，各國(guó)之間的產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)系十分緊密，即使存在逆全球化思潮，國(guó)家間相互依賴依然持續(xù)加深。全球化的深入發(fā)展需要規(guī)則的引導(dǎo)。國(guó)際規(guī)則能有效規(guī)范國(guó)家間的行為，塑造國(guó)家的預(yù)期，促進(jìn)國(guó)際合作，減少?zèng)_突和不確定性，為管理國(guó)家間越來(lái)越復(fù)雜的相互關(guān)系提供基本的行為框架，有助于在國(guó)家主權(quán)與全球化之間實(shí)現(xiàn)平衡，在尊重各國(guó)自主性的同時(shí)，促進(jìn)全球共同利益的實(shí)現(xiàn)。全球化過(guò)程中的諸多跨國(guó)問(wèn)題，如氣候變化、跨國(guó)犯罪、數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)等，也需要通過(guò)國(guó)際規(guī)則來(lái)共同應(yīng)對(duì)和處理。

大國(guó)在國(guó)際社會(huì)中具有不可替代的作用。大國(guó)在維護(hù)國(guó)際和平與安全、推動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)國(guó)際秩序穩(wěn)定、應(yīng)對(duì)全球性挑戰(zhàn)等方面都具有重要作用。在國(guó)際規(guī)則制定中，大國(guó)也發(fā)揮著主導(dǎo)作用。大國(guó)通過(guò)倡導(dǎo)和推動(dòng)實(shí)施區(qū)域機(jī)制或全球機(jī)制的建設(shè)，直接參與制度設(shè)計(jì)、議程設(shè)置和規(guī)則制定，并在國(guó)際制度的實(shí)踐過(guò)程中通過(guò)影響規(guī)則的執(zhí)行與調(diào)整等方式對(duì)國(guó)際規(guī)則發(fā)揮影響。例如，戰(zhàn)后美國(guó)推動(dòng)建立聯(lián)合國(guó)、世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織、世界貿(mào)易組織等一系列全球性國(guó)際組織。此后，美國(guó)也通過(guò)提供資金、向國(guó)際組織輸送高級(jí)官員、在外交場(chǎng)合表示支持或施加壓力、進(jìn)行政策方向的引導(dǎo)等方式影響這些組織的運(yùn)行。聯(lián)合國(guó)安理會(huì)五大常任理事國(guó)對(duì)實(shí)質(zhì)性事項(xiàng)享有否決權(quán)，以及美國(guó)在國(guó)際貨幣基金組織內(nèi)對(duì)于重大事項(xiàng)實(shí)際上具有的否決權(quán)，在一定程度上代表國(guó)際社會(huì)在規(guī)則層面承認(rèn)大國(guó)在國(guó)際組織中的重要作用。

在大國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)加劇、國(guó)際形勢(shì)動(dòng)蕩不安、科技進(jìn)步日新月異的背景下，當(dāng)前國(guó)際規(guī)則制定面臨一系列挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在以下方面：一是在新興經(jīng)濟(jì)體快速崛起的背景下，既有國(guó)際規(guī)則體系調(diào)整顯著滯后，未能體現(xiàn)國(guó)際體系中實(shí)力結(jié)構(gòu)的重要變化，導(dǎo)致新興經(jīng)濟(jì)體和廣大發(fā)展中國(guó)家的一些重要利益訴求難以得到有效體現(xiàn)。二是在大國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)、地緣政治沖擊加劇的背景下，國(guó)際制度與規(guī)則成為國(guó)家間競(jìng)爭(zhēng)的重要內(nèi)容，但如何以和平的方式進(jìn)行國(guó)際規(guī)則的調(diào)整，尚未形成有效的路徑。三是人工智能、網(wǎng)絡(luò)安全和數(shù)字治理等新興技術(shù)快速發(fā)展，國(guó)際規(guī)則制定未能跟上這些領(lǐng)域的快速變化，導(dǎo)致國(guó)際治理框架在應(yīng)對(duì)這些新興問(wèn)題時(shí)力不從心，存在較為嚴(yán)重的治理碎片化情況。四是全球化進(jìn)程受到?jīng)_擊，包括貿(mào)易保護(hù)主義、“脫鉤斷鏈”行為、地緣政治沖突等，對(duì)國(guó)際規(guī)則的制定與執(zhí)行構(gòu)成一定的挑戰(zhàn)。五是在全球化時(shí)代，跨國(guó)公司、非政府組織等非國(guó)家行為體的影響力不斷增強(qiáng)，如何在國(guó)際規(guī)則制定中平衡國(guó)家與非國(guó)家行為體的作用尚未得到有效解決。此外，現(xiàn)有規(guī)則的約束力不足，特別是國(guó)際規(guī)則難以有效約束某些大國(guó)的行為，這也是當(dāng)前國(guó)際秩序面臨的一個(gè)重要挑戰(zhàn)。

（二）

經(jīng)濟(jì)規(guī)則的制定。在貿(mào)易方面，中國(guó)堅(jiān)定支持多邊貿(mào)易體制，倡導(dǎo)通過(guò)《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）等多邊合作機(jī)制，推動(dòng)開(kāi)放包容的地區(qū)經(jīng)濟(jì)與全球經(jīng)濟(jì)。相比之下，美國(guó)多次以“國(guó)家安全”為名對(duì)特定國(guó)家或產(chǎn)品實(shí)施貿(mào)易限制；推動(dòng)所謂“對(duì)等貿(mào)易”計(jì)劃，試圖以單邊主義方式重新定義貿(mào)易規(guī)則；長(zhǎng)期阻撓WTO上訴機(jī)構(gòu)大法官的遴選，導(dǎo)致上訴機(jī)構(gòu)陷入停擺，無(wú)法正常運(yùn)作。在投資領(lǐng)域，美國(guó)頻繁以“國(guó)家安全”為由對(duì)他國(guó)投資進(jìn)行限制，不僅限制日本、韓國(guó)等在中國(guó)進(jìn)行芯片領(lǐng)域的投資，還對(duì)盟友在美國(guó)的投資活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)，如美國(guó)政府阻止了日本制鐵公司收購(gòu)美國(guó)鋼鐵公司的交易。美國(guó)通過(guò)國(guó)內(nèi)立法，就新能源汽車和芯片產(chǎn)業(yè)推出附帶歧視性和限制性條款的補(bǔ)貼政策，試圖增強(qiáng)本土產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，同時(shí)排斥他國(guó)企業(yè)和產(chǎn)品。美國(guó)通過(guò)建立“礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系”等歧視性安排打造排他性“小圈子”，擾亂全球產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈的穩(wěn)定。美國(guó)的一系列做法嚴(yán)重違背國(guó)際投資貿(mào)易規(guī)則，使經(jīng)濟(jì)規(guī)則領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)成為大國(guó)博弈的重要內(nèi)容。

科技規(guī)則的制定。科技進(jìn)步日新月異，科技越來(lái)越成為大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵領(lǐng)域和重要制高點(diǎn)，大國(guó)在科技領(lǐng)域的規(guī)則競(jìng)爭(zhēng)也日趨激烈。其中一個(gè)重要方面是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定。如在5G通信和人工智能領(lǐng)域，具有技術(shù)實(shí)力的大國(guó)紛紛試圖通過(guò)制定國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)來(lái)鞏固自身的技術(shù)優(yōu)勢(shì)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)加劇了大國(guó)之間的規(guī)則競(jìng)爭(zhēng)。在數(shù)字技術(shù)領(lǐng)域存在不同的治理模式。美國(guó)的數(shù)字治理模式以“數(shù)字自由主義”為核心，強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)、反對(duì)貿(mào)易壁壘。這種模式在實(shí)踐中表現(xiàn)出“數(shù)字霸權(quán)主義”特征，如通過(guò)技術(shù)封鎖、制裁等手段維護(hù)其數(shù)字產(chǎn)業(yè)的全球主導(dǎo)地位。歐盟的數(shù)字治理模式注重個(gè)人隱私保護(hù)和數(shù)字市場(chǎng)建設(shè)。中國(guó)的數(shù)字治理模式強(qiáng)調(diào)數(shù)字主權(quán)，注重在保障國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。印度于2023年發(fā)布數(shù)字個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法，體現(xiàn)其在隱私保護(hù)方面的努力。

安全規(guī)則的制定。大國(guó)在安全規(guī)則領(lǐng)域的博弈，首先表現(xiàn)為不同安全理念的差異。美國(guó)在安全領(lǐng)域長(zhǎng)期奉行霸權(quán)主義和零和博弈思維，追求自身的“絕對(duì)安全”。中國(guó)倡導(dǎo)共同、綜合、合作、可持續(xù)的安全觀，強(qiáng)調(diào)人類是不可分割的安全共同體，主張?jiān)谧非笞陨戆踩耐瑫r(shí)兼顧他國(guó)安全。在實(shí)踐中，美國(guó)經(jīng)常采取單邊主義和干涉他國(guó)內(nèi)政的行為，努力構(gòu)筑以自身為中心的龐大聯(lián)盟體系，試圖主導(dǎo)世界各主要地區(qū)的安全事務(wù)。在網(wǎng)絡(luò)安全方面，美國(guó)試圖通過(guò)技術(shù)手段、法律手段和軍事手段維護(hù)其網(wǎng)絡(luò)霸權(quán)。在人工智能、數(shù)字信息等領(lǐng)域，美國(guó)試圖建立以其為核心的規(guī)則體系，將中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家排除在外。

能源與資源領(lǐng)域大國(guó)之間的規(guī)則競(jìng)爭(zhēng)也在上升。新能源產(chǎn)業(yè)鏈競(jìng)爭(zhēng)已成為大國(guó)博弈的重要領(lǐng)域，主要體現(xiàn)在核心技術(shù)、產(chǎn)業(yè)鏈本土化和市場(chǎng)準(zhǔn)入等方面。歐盟推出綠色協(xié)議工業(yè)計(jì)劃，加強(qiáng)對(duì)新能源裝備制造的支持，同時(shí)對(duì)中國(guó)相關(guān)產(chǎn)品征收反補(bǔ)貼稅以保護(hù)本土產(chǎn)業(yè)。美國(guó)和歐盟通過(guò)政策支持和推動(dòng)產(chǎn)業(yè)回流，加快綠色低碳技術(shù)的研發(fā)與應(yīng)用，試圖在新能源技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中占據(jù)主導(dǎo)地位。美國(guó)通過(guò)發(fā)布關(guān)鍵礦產(chǎn)清單，與盟友和資源國(guó)構(gòu)建“礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系”，試圖主導(dǎo)全球關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈。

在環(huán)境與氣候領(lǐng)域大國(guó)也存在較為激烈的規(guī)則競(jìng)爭(zhēng)。歐盟和美國(guó)試圖通過(guò)制定嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和綠色貿(mào)易規(guī)則推動(dòng)供應(yīng)鏈的“綠色轉(zhuǎn)型”。歐盟通過(guò)供應(yīng)鏈法，要求企業(yè)及其供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)承擔(dān)環(huán)境保護(hù)和人權(quán)保護(hù)責(zé)任，這可能對(duì)發(fā)展中國(guó)家的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力造成沖擊。中國(guó)倡導(dǎo)在綠色轉(zhuǎn)型中兼顧發(fā)展中國(guó)家的實(shí)際情況，推動(dòng)多邊合作。發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家在碳排放責(zé)任和減排規(guī)則上存在顯著分歧，發(fā)達(dá)國(guó)家強(qiáng)調(diào)全球統(tǒng)一的碳減排標(biāo)準(zhǔn)，試圖通過(guò)碳排放配額和碳交易機(jī)制主導(dǎo)全球氣候治理。發(fā)展中國(guó)家主張“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，強(qiáng)調(diào)發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)承擔(dān)更多歷史責(zé)任，并為發(fā)展中國(guó)家提供資金、技術(shù)和能力建設(shè)支持。

（三）

國(guó)際規(guī)則制定的碎片化。表現(xiàn)為在全球治理的一些領(lǐng)域存在多個(gè)相互重疊但缺乏整合的制度與規(guī)則，有些規(guī)則之間甚至相互沖突。如在全球數(shù)字治理架構(gòu)中存在多個(gè)這樣的國(guó)際機(jī)制和規(guī)范，包括聯(lián)合國(guó)通過(guò)的《全球數(shù)字契約》，G20的數(shù)字公共基礎(chǔ)設(shè)施框架，區(qū)域自貿(mào)協(xié)定如RCEP、《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）中的數(shù)字治理?xiàng)l款，歐盟通過(guò)的《數(shù)字服務(wù)法》和《數(shù)據(jù)治理法》等，此外，社會(huì)組織在數(shù)字治理中扮演著越來(lái)越重要的角色，特別是在推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新和制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)方面。數(shù)字技術(shù)的快速發(fā)展導(dǎo)致技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的碎片化現(xiàn)象愈發(fā)明顯。美國(guó)、歐盟、新興經(jīng)濟(jì)體等在數(shù)字治理規(guī)則方面存在的顯著差異增加了企業(yè)的合規(guī)成本，也導(dǎo)致規(guī)則之間的沖突和競(jìng)合。

新興經(jīng)濟(jì)體在國(guó)際規(guī)則制定中的角色不斷增強(qiáng)。主要表現(xiàn)在G20已成為全球經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)的重要平臺(tái)，新興經(jīng)濟(jì)體在其中的影響力不斷增強(qiáng)。新興經(jīng)濟(jì)體推動(dòng)國(guó)際貨幣基金組織和世界銀行的治理結(jié)構(gòu)改革，爭(zhēng)取更多份額和投票權(quán)，提升自身在全球經(jīng)濟(jì)治理中的代表性。新興經(jīng)濟(jì)體積極參與全球數(shù)字治理機(jī)制，推動(dòng)數(shù)字技術(shù)的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。在氣候變化和綠色經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，新興經(jīng)濟(jì)體通過(guò)“基礎(chǔ)四國(guó)”等機(jī)制，推動(dòng)全球氣候行動(dòng)，為全球可持續(xù)發(fā)展作出貢獻(xiàn)。經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷提升為新興經(jīng)濟(jì)體參與全球治理提供了重要的物質(zhì)基礎(chǔ)。氣候變化、數(shù)字鴻溝等全球性問(wèn)題的解決需要新興經(jīng)濟(jì)體的積極參與。新興經(jīng)濟(jì)體合作的增強(qiáng)也有助于提升其在國(guó)際規(guī)則制定中的地位。

在國(guó)際規(guī)則制定過(guò)程中，多邊主義與區(qū)域化之間存在復(fù)雜的博弈。在大國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)、地緣沖突加劇、世界面臨不穩(wěn)定性和不確定性的背景下，全球?qū)用娑噙呉?guī)則的推動(dòng)難度增大，這在數(shù)字經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)空間、人工智能等領(lǐng)域的治理中都有明顯體現(xiàn)。在此背景下，歐盟、東盟、非盟等在區(qū)域?qū)用娴暮献骺梢詾槿蛑卫硖峁┎煌慕?jīng)驗(yàn)和模式。但區(qū)域?qū)用娴暮献饕部赡軐?duì)多邊主義構(gòu)成挑戰(zhàn)。一方面，不同的區(qū)域規(guī)則難以從全球?qū)用孢M(jìn)行有效整合。另一方面，某些區(qū)域合作機(jī)制可能形成排他性的“小圈子”，導(dǎo)致全球治理的碎片化。如美國(guó)在數(shù)字經(jīng)濟(jì)、人工智能、關(guān)鍵礦產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)等方面從自身利益出發(fā)試圖制定一系列國(guó)際規(guī)則，可能造成國(guó)際規(guī)則體系的割裂。

如何實(shí)現(xiàn)合作與競(jìng)爭(zhēng)的平衡是國(guó)際規(guī)則制定面臨的一個(gè)重要問(wèn)題。在國(guó)際規(guī)則制定中合作與競(jìng)爭(zhēng)并存，競(jìng)爭(zhēng)的一面有所上升。競(jìng)爭(zhēng)體現(xiàn)在各國(guó)對(duì)規(guī)則制定主導(dǎo)權(quán)的爭(zhēng)奪，尤其是在經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易和科技等領(lǐng)域。這與國(guó)際體系中發(fā)達(dá)國(guó)家與新興經(jīng)濟(jì)體的實(shí)力對(duì)比變化，大國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的加劇，地緣政治沖突的激化以及科學(xué)技術(shù)的快速進(jìn)步密不可分，并受到多邊主義與區(qū)域化的博弈的影響。合作是國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)全球性挑戰(zhàn)的必要途徑。應(yīng)對(duì)氣候變化、加強(qiáng)數(shù)字治理、促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展、以對(duì)人類更有利的方式利用人工智能技術(shù)進(jìn)步等，都需要各國(guó)共同參與和協(xié)調(diào)立場(chǎng)。在國(guó)際規(guī)則制定中，合作與競(jìng)爭(zhēng)的平衡需要各國(guó)共同努力。一方面，多邊主義和區(qū)域化應(yīng)相互補(bǔ)充，共同推動(dòng)全球治理的改革與完善。另一方面，新興經(jīng)濟(jì)體的崛起為全球治理注入了新的活力，其參與度和影響力將進(jìn)一步提升。通過(guò)有效平衡合作與競(jìng)爭(zhēng)，國(guó)際社會(huì)可以更好地應(yīng)對(duì)全球性挑戰(zhàn)，推動(dòng)全球治理體系朝著更加公正合理的方向發(fā)展。

（作者系廣東國(guó)際戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)）