人口發展是關系中華民族發展的大事情。《中共中央 國務院關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》的印發，旨在加快普惠托育服務體系的建設。《國務院辦公廳關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》中指出：3歲以下嬰幼兒(以下簡稱嬰幼兒)照護服務是生命全周期服務管理的重要內容，事關嬰幼兒健康成長，事關千家萬戶。2025年政府工作報告指出，要“發放育兒補貼、大力發展托幼一體服務，增加普惠托育服務供給”。政府有關部門也指出要完善經營主體用工成本合理共擔機制，多渠道增加托育服務供給、減輕家庭負擔。基于以上背景，筆者計劃探討我國當前托育事業發展情況，并從國內發展、國際參考兩個視角為提升托育事業發展、嬰幼兒照護服務提出新思路。
一、當前托育事業發展情況
自國務院辦公廳印發《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》以來，國家層面已陸續出臺了一系列鼓勵和支持托育服務發展的政策，各地也因地制宜開展了多種形式的模式探索并輔之以各有特色的舉措。總體而言，我國初步構建起了托育事業發展的政策體系，托育服務發展獲得了前所未有的良好機遇。國內視角看我國托育事業發展的政策體系逐步完善，托育事業獲得了前所未有的發展機遇，但仍存在托育覆蓋率較低、地區和人群之間覆蓋不平衡、供給主體相對單一、總體供給有限、家庭負擔較重及質量亟待提升等問題。
具體而言，一是需求方面。需求迫切且持續增長。隨著二孩、三孩政策的實施以及女性職業發展意愿的增強等因素，雙職工家庭數量增加，對托育服務的需求愈發強烈。但目前我國總體入托率仍處于較低水平，與部分發達國家相比有較大差距，未來需求增長的空間較大。需求呈現多樣化和個性化：家長對托育服務的期望不再局限于傳統的看護，還希望托育機構能夠提供早期教育、個性化培養等多元化服務，以滿足孩子全面發展和個性化成長的需要。
二是供給方面。托育機構數量逐漸增加但呈現發展分化的情況。近年來，在政策的推動下，托育機構數量有所增長，但與龐大的需求相比仍顯不足，尤其是在一些大城市，供需矛盾突出，存在“一位難求”的情況。與此同時，同樣是大城市在不同區域，例如在新區或者近郊家庭托育需求也顯示出，盡管托育機構提供了托位，但招生規模遠遠不足，出現大量閑置托位的情況。類似地，區域分布也存在一定的不均衡，托育機構在城市地區相對集中，而在農村和偏遠地區數量較少，城鄉之間托育服務的差距明顯，農村地區的托育需求難以得到充分滿足。同時，服務質量參差不齊：部分托育機構在設施設備、人員配備、課程設置等方面存在不足，服務質量有待提高。一些小型托育機構可能缺乏專業的師資和完善的安全措施，而大型、正規的托育機構則相對較少。
三是人才方面。專業人才有待提升：托育行業需要大量的專業人才，包括保育員、育嬰師、早教老師等，但目前專業人才的數量和質量都難以較為充分滿足市場需求，人才培養體系也有待進一步完善。同時從業人員待遇和職業發展前景有待改善。托育行業工作強度較大，但從業人員的薪酬待遇相對較低，職業發展空間有限，導致行業的吸引力不足，人才流失現象時有發生。
四是托育財政投入水平方面。從國際比較視角來看，托幼一體化成為托育發展的趨勢，同時普惠性和瞄準性托育服務并存，各國學前教育財政投入模式根據國家治理模式和政府間責任分擔不同而差異較大。整體上我國托育財政投入水平和入托率均低于經合組織國家平均值。
二、對策建議
一是增加托育服務供給和提高社會認知度與參與度。多種舉辦主體共同發展。鼓勵政府、企事業單位、社會組織、個人等多元主體參與托育服務供給。政府可以通過公建民營、民辦公助等方式，引導社會力量舉辦托育機構；繼續支持大型園區企業、高校等單位自辦托育機構，為本單位職工提供服務；鼓勵社區提供托育服務場所，開展社區托育服務。加強對農村地區托育服務的投入，通過建設農村托育機構、開展巡回托育服務等方式，滿足農村嬰幼兒的托育需求。同時完善規劃布局，合理規劃托育機構的布局，重點在新建居住區、大型商業區、產業園區等人口密集區域配套建設托育機構，方便家長就近送托，需要根據人口密度、流動趨勢等因素，進行靜態和動態相結合測算，預測往往在適齡人口基礎上結合入托率進行測算，基于現實、政策導向、國際趨勢等因素進行設定，參數的設定分為靜態和動態兩種；靜態入園率預測下，可以保持當前的實際入園率水平；隨著教育事業發展和國家政策的重視，入托率每年會有所提高，因此要整合靜態入園率測算學位并適時和因地制宜進行動態設定。此外，通過多種媒體渠道，廣泛宣傳托育服務的重要性和科學育兒知識，提高家長對托育服務的認知度和接受度，轉變家長的育兒觀念，讓家長認識到早期托育對嬰幼兒發展的重要性。加強托育機構與家長之間的溝通與合作，定期組織家長開放日、親子活動等，讓家長了解嬰幼兒在托育機構的生活和學習情況，同時也讓家長參與到托育服務中來，共同促進嬰幼兒的成長。
二是提升托育教育質量和豐富服務形式。中共中央和國務院印發的《教育強國建設規劃綱要（2024－2035年）》中指出：促進教育教學質量提升和學前教育普及普惠。因此，一方面要加強師資隊伍建設。建立完善的托育師資培養體系，在高等院校和職業院校中設置早期教育、托育服務等相關專業，培養專業的托育師資。強化對現有托育從業人員的培訓，提高其專業素養和服務能力，定期組織培訓課程和考核，確保從業人員持證上崗；提高托育從業人員的薪酬待遇和社會地位，吸引和留住優秀人才。另一方面，拓展服務形式：除了傳統的全日制托育服務外，還應發展半日制、計時制、臨時托等多樣化的托育服務形式，滿足不同家長的需求；可以探索開展線上托育服務、家庭托育點等形式，作為線下托育服務的補充。
三是健全質量評估標準和加強監管與規范。健全質量評估標準方面，完善托育服務質量評估標準，從環境設施、人員配備、保育教育、安全管理等方面進行規范，定期對托育機構進行質量評估，并將評估結果向社會公布，促進托育機構不斷提高服務質量。推進醫育結合，加強托育機構與醫療機構的合作，建立醫育結合的工作機制，為嬰幼兒提供健康檢查、疾病預防、營養指導等醫療服務，保障嬰幼兒的健康成長。加強監管與規范方面，嚴格準入與監管。嚴格執行托育機構的準入制度，對托育機構的場地、設施、人員、安全等方面進行嚴格審核，確保符合相關標準和要求，加強對托育機構的日常監管，建立健全監管制度和信息公示制度，定期對托育機構進行檢查和評估，及時發現和解決問題。嚴厲打擊無證經營、虛假宣傳、亂收費等違法違規行為，維護市場秩序。同時，加強對托育服務價格的監管，制定合理的收費標準，防止價格過高或過低影響托育服務的質量和可持續發展。加強對托育機構的安全監管，督促托育機構落實安全主體責任，建立健全安全管理制度和應急預案，加強安全設施建設和安全教育培訓，提高安全防范意識和能力，確保嬰幼兒的人身安全。
四是借鑒國際經驗和完善財稅政策支持。近年來，OECD國家入托率呈現穩步上升趨勢，但各國的入托率差異較大，整體來看，我國入托率低于OECD國家；大部分國家以機構式托育為主，0-3歲幼兒服務機構中私立機構占比要高于3-6歲，托育機構逐漸從獨立轉向托幼一體；各國托育機構服務范圍從瞄準弱勢群體家庭逐漸實現適齡兒童全民覆蓋；在財政投入體制機制上，各國學前教育財政投入模式具有較大差異，從發展現狀來看，實施普惠性托育政策的國家往往同時實施瞄準性托育政策；約半數OECD成員國采取普惠性與瞄準性并存的服務類型；從投入機制上，各國對供給方的補貼采取直接提供和委托供給兩種方式，同時較為普遍地對私立機構進行財政補貼；在對需求方進行補貼時，往往通過直接經濟資助和間接福利制度兩種方式提供靈活的補貼。因此，可以加大財政資金投入支持托育服務，對不同類型的托育機構進行差異化補貼，包括對托育機構的建設、運營補貼，以及對家庭托育補貼等；設立專項托育資金，用于改善托育機構的設施設備、人員培訓、安全監管等方面，以降低托育服務成本，提高服務質量和可及性。同時對于需求方進行補貼，通過具體測算各地區不同家庭收入狀況對需求方進行直接經濟資助和間接福利（如應納個人所得稅額加計扣除等方面），形成多元化財稅政策支持，滿足不同家庭的需求。（供稿：北京大學經濟學院科研與博士后辦公室）
【作者簡介】許云霄 北京大學經濟學院講席教授、博士生導師，北京大學城市軟實力研究院院長。曾在斯坦福大學、明尼蘇達大學、哈佛大學、賓夕法尼亞大學、早稻田大學、慶熙大學等多所海外名校擔任訪問學者；擔任財政部、國家發展和改革委員會等多個部委的咨詢/評審專家；主持國家發改委地區經濟司/規劃司/就業和收入分配司、北京市發改委、地方省份財政廳等單位委托的課題。研究領域為城市軟實力、政府預算、政府治理、地方政府債務等，研究成果發表于Public Money & Management（4篇）、China Journal、《財政研究》（5篇）、《經濟科學》、《財貿經濟》等國內外知名期刊，出版《政府財政、會計與管理》、《公共選擇理論》等多部具有影響力的專著和教材，政策文章發表于《經濟日報》、《中國財經報》、《中國社會科學報》、《北京大學校報》等刊物或媒體。主講“預算經濟學”“公共選擇理論”“預算編制與政府會計”等課程，曾獲北京大學優秀班主任、北京大學教師教學基本功大賽三等獎等教育教學榮譽。