黨的十九大報告明確提出，要“全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系”。習近平總書記在主持十九屆中央政治局第二十八次集體學習時明確要求，“不斷滿足人民群眾多層次多樣化需求，完善覆蓋全民、統籌城鄉、公平統一、可持續的多層次社會保障體系，進一步織密社會保障安全網”。立足新發展階段，我國社會保障改革與制度建設的目標任務是“全面建成”并“完善”多層次社會保障體系。當前，扎實推動多層次社會保障體系高質量發展是促使整個社會保障制度可持續發展的關鍵所在。

深刻認識多層次社會保障體系建設

多層次社會保障體系，是以不斷增進人民福利、滿足社會成員多層次多樣性保障需求為目的，在以政府負責或主導的法定基本保障為主體的條件下，充分調動市場、社會力量以及家庭與個人的積極性，共同建設由不同層次的保障項目有機組成的一個社會保障制度體系。它是針對傳統的由政府負責的單一層次保障制度的結構性改革，也是實現社會保障權責配置更加合理、社會保障物質基礎不斷壯大并實現高質量發展的重要條件。

在國際上，社會保障體系走向多層次化有三個重要背景：一是20世紀70年代石油危機導致西方國家經濟不景氣，財政難以承受日益膨脹的法定養老金支出，各國開始探索養老保險制度改革方案，引入企業年金等新的制度促使結構優化成為重要方向。二是人口老齡化加速發展，社會保障的財政壓力不斷上升，單一層次的制度安排日益難以承受，可持續性遇到日益巨大的挑戰，需要調動市場主體與社會力量參與的積極性，使社會保障制度的責任分擔方式更趨合理化。三是經濟社會發展和社會成員個性化福利保障需求日益高漲，單一層次社會保障日益難以滿足，必須以多層次的有效供給才能使其得到滿足。從有的國家的實踐效果來看，多層次社會保障體系重構了這一制度的責任分擔機制，將政府、市場、社會及個人的責任通過在不同層次制度安排中的適當調適，使之更加合理化，同時調動市場主體、社會力量、個人及家庭參與，壯大了整個社會保障制度的物質基礎，更好地滿足人民福利不斷增長的需要，使整個社會保障體系可持續發展。多層次社會保障體系建設代表了當今世界社會保障改革與發展的主要取向。

進入20世紀以來，我國人口老齡化進程持續加速。2021年65歲以上人口占總人口之比已從2000年的7%提升到14.2%，這標志著從輕度老齡化進入了中度老齡化階段，并將不可逆轉地向深度老齡化邁進，而人民群眾對社會保障的需求又在持續升級，并日益呈現出多層次、多樣性特征。中國社會發展需要妥善應對這一挑戰，積極借鑒其他國家的有益經驗，扎實推動我國多層次社會保障體系建設與發展。

加快建設與發展多層次社會保障體系

自20世紀90年代開始提出“建立多層次的社會保障體系”起，我國社會保障體系建設取得了重要進展和重大成就，但要真正“全面建成”并“完善”多層次社會保障體系，必須堅持問題導向，多措并舉推動制度改革不斷深化。

強化統籌規劃、協同推進。通過科學的頂層設計明確多層次社會保障體系的結構及功能定位，可分為三個層次：一是政府負責或主導的法定保障層次，包括法定的社會救助、社會保險與社會福利及相關服務。這是傳統意義上的社會保障，也是現代社會保障體系的核心部分，體現的是公民的法定社會權益和政府、社會的責任。這一層次需通過立法明確權責，并借助公權力推行，其功能只宜以保障基本生活、解除人民基本生活后顧之憂為目標，同時起到預防貧困、促進社會公正的作用。二是在相關政策支持下由市場主體、社會組織提供的具有公益性的保障項目，實質上可以稱之為政策性保障，包括企業或職業年金、補充醫療保險、公益性養老服務等，是對法定保障制度的有效補充，它需要稅收優惠和財政支持。三是通過市場交易行為由市場主體提供的商業性高層次保障及相關服務，包括商業性的養老金、健康保險和營利性的養老服務、兒童服務、殘疾人服務等，它由市場主體提供，是為了滿足居民較高層次的個性化福利需求，并按照平等交易、責任自負、誰受益誰付費原則推行的保障項目。在分層的同時，保持高效協同推進，需要基本養老保險替代率與繳費率都降下來，才能讓企業年金與商業養老金發展起來。

盡快優化并實現法定保障制度定型。政府負責或主導的法定社會保障不僅是整個社會保障體系的主體構成，更直接決定著市場或社會主導的其他保障層次的發展空間與功能定位。必須通過全面深化改革來加快優化現行法定保障制度安排，為多層次社會保障體系與發展創造條件。關鍵是要厘清主體各方的責任邊界和均衡各方的責任負擔。一是明確各級政府責任邊界（包括中央與地方的權責關系）和均衡各方責任負擔。政府負責的社會保障項目如社會救助、法定福利和對弱勢群體的相關服務，重在切實織密織牢兜底保障網，讓所有人享有底線保障；政府主導的社會保障項目如社會保險與面向不同群體的社會福利及相關服務，重在提供基本保障，調動用人單位、個人及家庭分擔責任的積極性與主動性，保基本是合理的政策取向。二是必須貫徹共建共享原則，強化互助共濟。包括逐步均衡政府補助、單位繳費與個人繳費的籌資責任，探索職工與居民醫保制度整合，真正構建起城鄉一體的社會救助與社會福利制度體系，提高各保障項目的統籌層次，這是使整個社會保障制度在更高層次、更大范圍實現共建共享與互助共濟的必由之路。三是抓住骨干項目下功夫。盡快實現法定養老保險制度真正走向全國統一，在優化籌資機制和待遇清單制的條件下盡快統一全國的醫療保障政策，盡快完善以低保制度為核心的綜合型社會救助制度，立足社區通過公建民營、民辦公助、鼓勵連鎖等方式加快優化養老服務體系，通過公私并舉、合理布局的方式發展兒童福利并確保所有兒童均能夠享受普惠、公平的福利服務，減輕居民家庭育兒負擔，實現人口均衡增長的目標。四是真正實現法定基本保障制度全覆蓋，為多層次社會保障體系筑牢基石。將所有人群全部納入養老保險與醫療保險，確保工傷、失業保險等覆蓋所有職業勞動者，社會救助能惠及低收入群體，社會福利及相關服務能夠覆蓋到有需要的所有老年人、兒童、殘疾人。同時，適時增加或調整法定保障項目，根據人口老齡化需要建立長期護理保險制度，根據增進兒童福祉和人口均衡增長目標增加生育津貼或兒童津貼制度。

大力促進市場競爭與慈善事業發展，使市場主體與社會組織成為多層次社會保障體系建設的重要力量。在相關政策的支持下，降低市場主體參與社會保障體系建設的門檻，吸引更多力量進入社會保障體系建設，在有序競爭中激發內生動力和增強活力，不斷開辟多層次保障領域和創新服務。進一步創造有利于慈善公益事業發展的政策環境與社會環境，特別是降低登記門檻、監管適度，強化財政稅收支持政策與精神褒獎，將募款型為主轉化為提供社會服務為主，培育并迅速壯大服務型慈善公益組織，使之成長為我國社會福利及相關服務體系建設的中堅力量。

（作者系中國人民大學教授、中國社會保障學會會長）