《中國經(jīng)濟(jì)周刊》特約評(píng)論員 葛豐

（本文刊發(fā)于《中國經(jīng)濟(jì)周刊》2017年第47期）

近期召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議強(qiáng)調(diào)指出，拓展宅基地制度改革試點(diǎn)范圍，不得以買賣宅基地為出發(fā)點(diǎn)，不得以退出宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。

劃清宅基地乃至“三塊地”改革（農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革）不得觸碰的紅線，有利于改革在更明晰的框架中向前推進(jìn)。因?yàn)楦母锕倘恍枰谊J敢干，但這種“闖”與“干”必須充分利用好前期改革試點(diǎn)形成的經(jīng)驗(yàn)，在不斷發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的必經(jīng)路徑中盡可能少走彎路。

農(nóng)村土地制度改革是當(dāng)代中國改革大業(yè)最重要的組成部分。這項(xiàng)改革比之其他改革，更能夠體現(xiàn)推進(jìn)過程中積極與穩(wěn)妥的辯證統(tǒng)一。因?yàn)檫@項(xiàng)改革的必要性不言而喻，但可能涉及的利益糾葛又極為復(fù)雜，其特殊性主要體現(xiàn)在：

一方面，土地是人類生產(chǎn)不可或缺的基本要素，而中國又是一個(gè)人地關(guān)系高度緊張的國家，要促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康有序發(fā)展，就必須加快中國土地市場(chǎng)化改革的步伐，充分發(fā)揮價(jià)格機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和供求機(jī)制在土地資源配置中的主導(dǎo)作用。但目前的實(shí)際情況卻是，二元分割下的農(nóng)地在未被征收前，由于其難以流轉(zhuǎn)且細(xì)碎化，很不適合集約化使用的需要，因此，基于發(fā)展眼光來看，無論是為解決“三農(nóng)”問題，或是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，都必須通過建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，使土地資源配置更高效、更合理。

而另一方面，盡管改革開放以來，中國已經(jīng)實(shí)現(xiàn)人類歷史上最大規(guī)模的農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，但在農(nóng)村依然保有數(shù)以億計(jì)的剩余勞力，更不用說，即使是已經(jīng)轉(zhuǎn)移至第二、第三產(chǎn)業(yè)的進(jìn)城務(wù)工者，其所獲得的社會(huì)保障也相對(duì)有限，因此這種情況下，基于穩(wěn)定或安全性考量，農(nóng)地改革又不得不服從于一項(xiàng)約束性安排，即農(nóng)民保有一定地權(quán)，以此承載基本就業(yè)、居住、養(yǎng)老等保障功能。

上述兩方面相互牽扯形成的張力，決定了農(nóng)地改革勢(shì)必要循序漸進(jìn)。此過程中平衡“動(dòng)”與“靜”的關(guān)鍵點(diǎn)，是且只能是農(nóng)民的利益。如果農(nóng)民的利益保障到位，農(nóng)地改革的進(jìn)程就會(huì)更加順暢；如果農(nóng)民的利益保障難以到位，農(nóng)地改革的進(jìn)程就會(huì)受到羈絆，或者即使看似有所進(jìn)展，但最后還是要回頭進(jìn)行成本更高的補(bǔ)救。

因此，包括宅基地制度改革在內(nèi)的“三塊地”改革試點(diǎn)自啟動(dòng)時(shí)起，就明確設(shè)定了包括“農(nóng)民利益不受損”在內(nèi)的三條底線。此次中央深改組會(huì)議明確申明兩個(gè)“不得”，則是在前期實(shí)踐基礎(chǔ)上總結(jié)提煉出的更具指向性、操作性的原則，因?yàn)樵诔Ｒ姷牡胤秸㈤_發(fā)商與農(nóng)民間展開的土地利益博弈中，各方對(duì)農(nóng)民利益的匡算或理解不盡相同，而兩個(gè)“不得”賦予了相對(duì)弱勢(shì)的農(nóng)民一方更明確的自主權(quán)，因此農(nóng)地改革在此更堅(jiān)實(shí)的前提保障下，可以更大膽地向前探索與闖關(guān)。